ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทยสู่องค์กรประสิทธิสภาพ โดยศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์
ปัจจุบัน ประเทศไทยมีรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินกิจการอยู่ 52 แห่ง โดยมีพนักงานรวม 170,528 คน และมีสินทรัพย์รวมกันมากกว่า 13.4 ล้านล้านบาท คิดเป็นประมาณร้อยละ 85 ของ GDP สะท้อนให้เห็นถึงขนาดและความสำคัญของรัฐวิสาหกิจที่มีต่อระบบเศรษฐกิจไทยอย่างชัดเจน ขณะเดียวกัน รัฐวิสาหกิจยังสามารถสร้างรายได้รวมกว่า 5.31 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 32.7 ของ GDP และมีบทบาททั้งในการให้บริการสาธารณะ การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน และการสร้างรายได้ให้แก่ภาครัฐ ด้วยขนาดและศักยภาพดังกล่าว รัฐวิสาหกิจจึงถือเป็นกลไกสำคัญที่สามารถมีส่วนในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยได้(สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ, 2567)
1.ข้อจำกัดของรัฐวิสาหกิจไทยในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ
แม้รัฐวิสาหกิจจะมีขนาดใหญ่และสร้างรายได้ในระดับที่สามารถขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทยได้ แต่ในทางปฏิบัติยังมีข้อจำกัดที่ทำให้ไม่สามารถใช้ศักยภาพได้อย่างเต็มที่ ทั้งด้านการบริหารจัดการ การใช้ทรัพยากร และการทำหน้าที่ให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจอย่างเหมาะสม โดยมีข้อจำกัดดังต่อไปนี้
ประสิทธิภาพต่ำเมื่อเทียบกับภาคธุรกิจ เพราะขาดการกำกับดูแลที่ดี
รัฐวิสาหกิจมีข้อจำกัดด้านประสิทธิภาพเมื่อเทียบกับภาคธุรกิจ ส่วนหนึ่งเกิดจากปัญหาด้านกรรมสิทธิ์และการกำกับดูแล โดยแม้รัฐจะเป็นเจ้าของรัฐวิสาหกิจ แต่ประชาชนซึ่งเป็นผู้จ่ายภาษีและเป็นเจ้าของทรัพย์สินโดยทางอ้อมกลับไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจบริหารโดยตรง จึงเกิดปัญหา Principal–Agent และเกิด “โศกนาฏกรรมของทรัพยากรส่วนรวม” (Tragedy of the Commons) ซึ่งเมื่อทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน กลับไม่มีใครเป็นเจ้าของที่ต้องรับผิดชอบต่อผลลัพธ์อย่างชัดเจน
นอกจากนี้ รัฐวิสาหกิจยังมีข้อจำกัดจากระบบราชการ โดยเฉพาะการจัดซื้อจัดจ้าง การบริหารบุคลากร การกำหนดค่าตอบแทน และการลงทุนขนาดใหญ่ ทำให้การตัดสินใจและการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงทำได้ช้ากว่าภาคธุรกิจทั้งที่มีทรัพย์สินมูลค่าสูง จึงสะท้อนออกมาเป็นการใช้ทรัพยากรที่ยังไม่เกิดประสิทธิภาพเต็มศักยภาพ
1.2 รัฐวิสาหกิจบางแห่งขาดทุนสะสม เพราะต้องแบกรับภารกิจสาธารณะ
รัฐวิสาหกิจบางแห่งมีผลขาดทุนและหนี้สะสมสูง เนื่องจากต้องดำเนินภารกิจสาธารณะที่ไม่สามารถกำหนดค่าบริการให้สะท้อนต้นทุนจริงได้ ส่งผลให้รายได้จากการดำเนินงานไม่เพียงพอ และต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนหรือการกู้เงินที่กระทรวงการคลังค้ำประกัน จึงนำไปสู่การสะสมของขาดทุนและหนี้สินในระยะยาว ตัวอย่างเช่น การรถไฟแห่งประเทศไทยขาดทุนสะสมกว่า 300,000ล้านบาท(การรถไฟแห่งประเทศไทย, ม.ป.ป.) ขณะที่องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพที่ขาดทุนสะสมมานานกว่า 10 ปี และมีหนี้สินสะสมกว่า 130,000 ล้านบาท(ไทยพับลิก้า, 2567)
1.3 ทรัพยากรถูกนำมาใช้ไม่ตรงวัตถุประสงค์ เพราะผลประโยชน์ทางการเมือง
รัฐวิสาหกิจมีความเชื่อมโยงกับรัฐบาลและฝ่ายการเมืองโดยตรง จึงมีความเสี่ยงที่จะถูกแทรกแซงหรือกำหนดโดยเป้าหมายทางการเมือง โดยอาจปรากฏในรูปของการแต่งตั้งผู้บริหารหรือตำแหน่งสำคัญจากความสัมพันธ์ทางการเมือง การกำหนดโครงการลงทุน หรือการใช้กระบวนการดำเนินงานเป็นช่องทางแสวงหาผลประโยชน์และการทุจริต ตัวอย่างเช่น ในปี พ.ศ. 2552 การบินไทยเคยมีกรณีผู้บริหารบางส่วนถูกกว่าวหาว่าใช้อำนาจทุจริตในการจัดซื้อจัดจ้างพื้นที่ระวางบรรทุกสินค้าบนอากาศยานส่งผลให้การบินไทยได้รับความเสียหายกว่า 360 ล้านบาท กรณีดังกล่าวสะท้อนความเสี่ยงจากการกำกับดูแลที่ไม่รัดกุมและการใช้ทรัพยากรของรัฐที่อาจไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ขององค์กร
2.แนวทางพัฒนารัฐวิสาหกิจไทยให้มีประสิทธิสภาพ
การพัฒนารัฐวิสาหกิจไทยจึงควรมุ่งปรับปรุงการบริหารและจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด ทั้งทรัพยากรทางการเงิน บุคลากร ทรัพย์สิน และโครงสร้างพื้นฐาน โดยต้องสร้างระบบบริหารจัดการที่มีความคล่องตัว โปร่งใส และตรวจสอบได้ ควบคู่กับการกำหนดเป้าหมายและความรับผิดชอบที่ชัดเจน เพื่อให้รัฐวิสาหกิจสามารถใช้ทรัพยากรที่มีอยู่สร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจและสังคมได้อย่างเต็มศักยภาพ และลดภาระที่ไม่จำเป็นต่อภาครัฐในระยะยาว
2.1 ปรับเปลี่ยนระบบองค์กรให้เป็น “องค์กรประสิทธิสภาพ”(เกรียงศักดิ์, 2566)
รัฐวิสาหกิจควรมีการปรับระบบองค์กรจากการบริหารแบบรวมศูนย์ ตัดสินใจหลายขั้นตอน ไปสู่การบริหารที่ให้ความสำคัญกับผลลัพธ์ ความคล่องตัว และความรับผิดชอบ โดยคัดเลือกบุคลากรที่มีความสามารถเข้าสู่ตำแหน่งสำคัญทั้งระดับกรรมการ ผู้กำกับดูแล ผู้บริหาร พร้อมนำแนวทางการบริหารที่มีประสิทธิภาพจากภาคเอกชนมาประยุกต์ใช้ให้เหมาะกับบริบทของรัฐวิสาหกิจ เช่น ลดขั้นตอนการอนุมัติโครงการ หรือกระจายอำนาจให้ผู้รับผิดชอบสามารถตัดสินใจได้รวดเร็วขึ้น
และใช้รัฐวิสาหกิจเป็นกลไกในการยกระดับขีดความสามารถของประเทศตามโมเดล 3C สมรรถสภาพของผม ทั้งด้าน Capacity, Capability และ Competency โดยเฉพาะด้านเทคโนโลยี บุคลากร นวัตกรรม และการเงิน โดยนำเงินทุน เทคโนโลยี และฐานลูกค้าขนาดใหญ่ของรัฐวิสาหกิจมาสร้าง National Capability เพื่อเพิ่มผลิตภาพของเศรษฐกิจไทยในระยะยาว โดยมุ่งลงทุนในความสามารถที่ภาคเอกชนไม่สามารถสร้างเองได้อย่างคุ้มค่าเพียงรายเดียว
2.2 สร้างระบบ “เจ้าของรัฐมืออาชีพ”
รัฐวิสาหกิจควรมีการแยกบทบาทระหว่างการเป็นผู้แทนประชาชนเป็นเจ้าของ ผู้กำกับดูแลวิสัยทัศน์ ยุทธศาสตร์และนโยบาย และบริหารให้ชัดเจน เพื่อลดความทับซ้อนระหว่างเป้าหมายทางธุรกิจกับผลประโยชน์ทางการเมือง โดยรัฐควรกำหนดเป้าหมายและกรอบความรับผิดชอบที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมขณะที่ผู้บริหารควรมีอิสระในการเลือกวิธีดำเนินงานเพื่อบรรลุเป้าหมายดังกล่าว โดยมีระบบติดตามและประเมินผลที่ชัดเจน
ในการแต่งตั้งคณะกรรมการ ควรเลือกจากความสามารถมากกว่าความสัมพันธ์ โดยพิจารณาจากความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ ผลงาน และหลักธรรมาภิบาล พร้อมกับกำหนดองค์ความรู้ที่จำเป็นสำหรับคณะกรรมการแต่ละแห่ง นอกจากนี้ รัฐกับรัฐวิสาหกิจควรจัดทำ Performance Contract ระหว่างกัน โดยรัฐกำหนดเป้าหมาย รัฐวิสาหกิจเลือกวิธีการดำเนินงาน และรัฐประเมินผลตามตัวชี้วัดที่กำหนด รวมถึงกำหนดค่าตอบแทนผู้บริหารให้เหมาะสมกับผลงานและความรับผิดชอบ
2.3 แยก “ภารกิจสาธารณะ” ออกจาก “ภารกิจเชิงพาณิชย์”
การบริหารรัฐวิสาหกิจควรแยกการสร้างรายได้เชิงพาณิชย์และการให้บริการเพื่อประโยชน์สาธารณะให้ชัดเจน โดยเฉพาะการแยกบัญชีระหว่างธุรกิจเชิงพาณิชย์กับบริการสาธารณะ เพื่อให้สามารถระบุได้ว่าผลประกอบการส่วนใดเกิดจากการดำเนินธุรกิจ เพื่อให้รัฐสามารถประเมินต้นทุนของภารกิจสาธารณะ ขอบเขตของภารกิจสาธารณะและระดับการสนับสนุนจากรัฐได้อย่างชัดเจน
เมื่อรัฐมอบหมายให้รัฐวิสาหกิจดำเนินภารกิจสาธารณะที่มีความจำเป็นต่อประชาชน รัฐควรเป็นผู้รับผิดชอบต่อต้นทุนที่เกิดจากนโยบายดังกล่าวอย่างชัดเจน โดยไม่ควรผลักภาระทั้งหมดให้รัฐวิสาหกิจจนเกิดปัญหาทางการเงิน
รัฐวิสาหกิจไทยมีทั้ง ทรัพยากร และโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ แต่จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนจากการทำงานแบบแยกส่วนและมุ่งดำเนินภารกิจตามกรอบเดิม ไปสู่การเป็นกลไกเชิงยุทธศาสตร์ของประเทศ ผมอยากเห็นการปฏิรูปของรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ โดยปรับทั้งโครงสร้างองค์กร ระบบการกำกับดูแล และบทบาทของรัฐวิสาหกิจ ให้สามารถใช้ทรัพยากรเพื่อสร้างจุดแกร่ง ยกระดับขีดความสามารถ สร้างความมั่งคั่งและความมั่นคง รวมถึงลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจึงไม่ควรมุ่งเพียงลดการขาดทุน แต่ควรมุ่งทำให้รัฐวิสาหกิจสร้างคุณค่าทางเศรษฐกิจและสังคมได้สูงสุด เพื่อเป็นหนึ่งใน Engine of Growth ของประเทศไทย และสนับสนุนการพัฒนาประเทศในระยะยาว
บรรณาณุกรม
การรถไฟแห่งประเทศไทย. (ม.ป.ป.).[รายละเอียดผลการดำเนินงาน].
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2543). เศรษฐกิจกระแสกลาง ทิศทางเศรษฐกิจไทยในอนาคต:
Success Continuum Extraordinaire. บริษัท ซัค เซส พับลิชชิ่ง จำกัด. 424 หน้า
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2559). คนเก่งสร้างได้ อารยโมเดลสมรรถนะ KSL31220:. บริษัท ซัค เซส พับลิชชิ่ง จำกัด.256 หน้า
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2564).ประเทศไทย เมืองหลวงโลก 4 ด้าน. Kriengsak Chareonwongsak. https://www.kriengsak.com/Thailand-the-capital-of-the-world-in-4-sides
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2566). โมเดลประสิทธิสภาพ 8E :ยุทธศาสตร์บริหารอย่างมีชัย = 8E Efficacy Model : Outwin Management Strategy. . บริษัท ซัค เซส พับลิชชิ่ง จำกัด.256 หน้า
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2568).ยุทธศาสตร์ “ไทยเป็นกลาง” เอาตัวรอดท่ามกลางโลกแบ่งขั้วรุนแรง. Drdancando. https://drdancando.com/ยุทธศาสตร์-ไทยเป็นกลาง/
เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์. (2568). SSC-ชุมชนยั่งยืนด้วยตนเอง:ทางออกอนาคตโลกชุกวิกฤต = Self-Sustained Community (SSC): solution for crisis-prone future. บริษัท ซัค เซส พับลิชชิ่ง จำกัด. 296 หน้าไทยพับลิก้า. (2567, 19 มีนาคม).ขสมก. 10 ปี ขาดทุนสะสม – หนี้ท่วมกว่า 1.3 แสนล้านบาท.https://thaipublica.org/2024/03/infographic-debt-bmta/
ผู้จัดการออนไลน์. (2568, 19 ตุลาคม).“ดร.แดน” ชี้ต้องแก้การเมืองโกง-ประชานิยม-การศึกษา ทางออกคนไทยพ้นยากจน แนะนโยบาย 3 ระดับเน้นแก้แบบพุ่งเป้า. MGR Online. https://mgronline.com/politics/detail/9680000099884
สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ. (2567, 23 ธันวาคม).การรายงานผลการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติการประจำปีของรัฐวิสาหกิจ.https://www.sepo.go.th/content/411
สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. (2569, 17 สิงหาคม).ภาวะเศรษฐกิจไทยไตรมาสที่สองปี 2569 และแนวโน้มปี 2569. สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ